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Os bancos, o público e os políticos.


Armando Castelar Pinheiro, é coordenador de Economia Aplicada do IBRE/FGV e professor do IE/UFRJ. Escreveu este artigo especialmente para o VALOR ECONÔMICO.

Sejam ricos ou pobres, quase todos os países, da Índia à Suíça, têm bancos públicos. Sua participação na economia foi maior no passado, diminuiu com a "revolução" liberal do fim do século XX e, em alguns países, subiu com a crise, quando alguns bancos foram estatizados para não quebrar.

A existência desses bancos é motivo de polêmica na literatura econômica. Em tese, um banco público, por pertencer a todos, foca no interesse coletivo, em anteposição aos bancos privados, cujas atividades buscariam o interesse de seus acionistas; portanto, de um subgrupo da população. Ainda que em geral as atividades dos bancos privados beneficiem toda a sociedade, há em tese circunstâncias em que não se dá essa coincidência, cabendo aos bancos públicos delas desincumbir-se.

Contrapõe-se a essa explicação desenvolvimentista uma visão mais cética dos bancos públicos, pela qual, mesmo que criados com nobres intenções, essas instituições tendem a ser capturadas por políticos que os comandam com foco nas suas próprias agendas. Basta abrir os jornais e ler sobre a "faxina presidencial" na seção de política para entender a que tipo de captura referem-se os que defendem essa segunda visão.

Essas duas visões levam a conclusões distintas sobre os impactos dos bancos públicos na economia. Para a visão desenvolvimentista, eles contribuem para sanar falhas no setor financeiro e alavancar o crescimento econômico. Já na visão política, eles servem apenas para transferir renda para os políticos e aqueles a eles ligados, inibindo a expansão dos bancos privados e atrasando o desenvolvimento.

É mais complicado do que pode parecer discernir qual das duas visões melhor explica os fatos. Assim, as duas preveem que os bancos públicos devem ser mais importantes em países pobres e com sistemas financeiros pouco desenvolvidos, o que de fato ocorre. Da mesma forma, as duas também preveem que os bancos públicos devem ser menos lucrativos que os privados, o que também se observa.

Duas estratégias são utilizadas para discriminar entre essas duas visões. A primeira é olhar o que vem antes, se os bancos públicos ou a falta de desenvolvimento. A primeira visão argumenta que as coisas deveriam melhorar, de preferência num horizonte não muito longo, depois da instalação dos bancos públicos, a segunda defende que isso não acontece. A outra estratégia examina as atividades dos bancos públicos, em especial investigando se essas tendem a beneficiar grupos de interesse bem situados politicamente.

No Brasil, ainda são poucos os estudos focados nessa questão. Os primeiros trabalhos miraram a alocação dos empréstimos públicos, para ver se essa era consistente com o foco desenvolvimentista, e o seu impacto sobre o desenvolvimento econômico e financeiro.

Mais recentemente, porém, se começou a pesquisar também se há indícios de que essa alocação é influenciada por fatores políticos. Uma importante contribuição neste sentido foi dada por Sérgio Leão, em tese defendida no departamento de economia da PUC-RJ. O trabalho foca nos bancos comerciais controlados pela União e analisa a relação entre seus empréstimos e variáveis político-eleitorais.

Há pelo menos duas conclusões importantes do estudo a esse respeito. A primeira é que esses bancos, controlando para outras variáveis, em geral emprestam mais em municípios em que o prefeito é filiado a um partido na base de apoio ao governo do que naqueles em que isso não ocorre. Utilizando dados para o período 1997-2008, o autor obtém que o crédito desses bancos nos municípios "alinhados" cresceu 1,3 ponto percentual a mais, ou 10% mais rápido, que nos não alinhados com o governo federal. As empresas localizadas nesses municípios foram as mais beneficiadas por isso.

Em outro estudo, mostra-se que as empresas que nas eleições municipais de 2004 e 2008 contribuíram para a eleição dos candidatos da base de apoio ao governo receberam no ano seguinte à eleição, em média, 9% a mais de crédito dos bancos comerciais federais do que as que contribuíram com candidatos de fora da base. Sintomaticamente, no ano em si das eleições não se observa essa diferença. Outro achado interessante é que mesmo as empresas que contribuem para a oposição, ou para os dois lados, são beneficiadas, sugerindo que há uma relação entre contribuição financeira e benefícios creditícios.

Esses achados são consistentes com os de estudos semelhantes para outros países, reforçando a conclusão de que a visão política tem relevância para explicar o comportamento dos bancos públicos, mesmo que não seja a única a influenciar suas decisões. Para um país em que o capital é um recurso especialmente escasso, esse resultado é de grande relevância, já que indica que a produtividade do capital pode estar sendo sacrificada por considerações político-partidárias, comprometendo o crescimento do país.

A análise empírica do trabalho utiliza milhares de observações e é robusta a mudanças na forma de estimação, mas é importante que novos estudos aprofundem suas conclusões.

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